非法利用危險(xiǎn)廢物環(huán)境犯罪的法律規(guī)制
在2017司法解釋的第六條中規(guī)定，“無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證從事收集、儲(chǔ)存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，按照污染環(huán)境罪定罪處罰。”
近年來，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的行為較多。為了加大對此類行為的刑事懲治力度，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物的規(guī)范處理，2013年施行的《高*、高*關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“2013司法解釋”)條中規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形。在實(shí)踐中，對于非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定未見爭議，但是，對于非法處置危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定，特別是針對非法利用危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定，存在較大的爭議。為了相關(guān)案件的統(tǒng)一處理，高*和高*又針對2013司法解釋進(jìn)行了修改(以下簡稱“2017司法解釋”)。
在2017司法解釋的第六條中規(guī)定，“無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證從事收集、儲(chǔ)存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，按照污染環(huán)境罪定罪處罰。”“實(shí)施前款規(guī)定的行為，不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形的，可以認(rèn)定為非法經(jīng)營情節(jié)顯著輕微危害不大，不認(rèn)為是犯罪。” 然而，對于非法利用危險(xiǎn)廢物行為究竟是否應(yīng)該納入到污染環(huán)境罪刑事法律規(guī)范的調(diào)整？如果納入其中進(jìn)行調(diào)整，又與非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物犯罪認(rèn)定有何異同？
從上面的司法解釋涉及到危險(xiǎn)廢物的處置和利用犯罪情形的認(rèn)定變化，可以看出人們已經(jīng)意識到以下幾點(diǎn)：，非法處置危險(xiǎn)廢物犯罪行為的認(rèn)定，與非法排放和非法傾倒危險(xiǎn)廢物犯罪行為有所不同，這也是2017司法解釋在修改時(shí)遇到的現(xiàn)實(shí)問題。第二，非法處置危險(xiǎn)廢物行為與非法利用危險(xiǎn)廢物行為在過去的司法實(shí)踐中，經(jīng)常被混淆在一起；特別是在2013司法解釋中，并沒有獨(dú)立出現(xiàn)非法利用危險(xiǎn)廢物犯罪行為，而是將其納入非法處置危險(xiǎn)廢物犯罪行為之中，但在2017司法解釋中，同樣意識到非法處置危險(xiǎn)廢物與非法利用危險(xiǎn)廢物行為存在差異，需要進(jìn)行區(qū)分，因此，2017司法解釋將利用與處置行為加以并列列舉。第三，相比較2013司法解釋，2017司法解釋進(jìn)步之處在于，不再將非法利用危險(xiǎn)廢物行為視為非法處置危險(xiǎn)廢物行為，而是獨(dú)立設(shè)定污染環(huán)境罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)。
從中可以看出，在非法利用危險(xiǎn)廢物入罪方面，司法解釋盡管還是以“嚴(yán)重污染環(huán)境”作為入罪標(biāo)準(zhǔn)，但此處的“嚴(yán)重污染環(huán)境”顯然與司法解釋條中規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形不同。但究竟什么情形下可以認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，似乎司法解釋也沒有從正面加以界定，而是從超標(biāo)排放、非法傾倒或者其他違法造成環(huán)境污染情形等消極層面不構(gòu)成污染環(huán)境罪進(jìn)行了規(guī)定。
那么，究竟是什么原因?qū)е?017司法解釋作如此修改呢？從有關(guān)司法解釋修改的說明來看，主要是基于我國危險(xiǎn)廢物利用和處置所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)所致。一方面，我國危險(xiǎn)廢物數(shù)量龐大，擁有利用和處置資質(zhì)的單位很少，且這種情況難以在很短的時(shí)間里得到解決，因此，一些具有利用和處置危險(xiǎn)廢物能力的企業(yè)在未取得經(jīng)營許可證的情況下處置、利用危險(xiǎn)廢物，只要未違法造成環(huán)境污染的，從刑事規(guī)制角度不應(yīng)當(dāng)加以禁止。
我國《刑法》第三百三十八條中規(guī)定的違法行為主要涉及三種類型，即違反規(guī)定排放、傾倒或者處置有毒、有害物質(zhì)行為。就危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境犯罪行為來說，也是指這三種類型的違法行為。由于非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物行為在實(shí)踐中容易界定，比較復(fù)雜的是非法處置行為的認(rèn)定。在2013司法解釋中，由于沒有針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行規(guī)定，使得很多非法利用危險(xiǎn)廢物行為達(dá)到三噸以上的，也被認(rèn)定為非法處置危險(xiǎn)廢物而被追究污染環(huán)境罪的刑事責(zé)任，從而嚴(yán)重混淆了危險(xiǎn)廢物處置行為與利用行為。
實(shí)際上，關(guān)于危險(xiǎn)廢物的處置、利用法律概念，我國相關(guān)環(huán)境立法已有明確界定。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第六項(xiàng)規(guī)定，“處置，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的方法，達(dá)到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成份的活動(dòng)，或者將固體廢物終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場的活動(dòng)”。從處置行為的目的看，主要是定位于如何使危險(xiǎn)廢物減量化、無害化。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第七項(xiàng)規(guī)定，“利用，是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動(dòng)”。簡而言之，處置會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物發(fā)生物理、化學(xué)、位置三個(gè)方面的變化，而利用則是從危險(xiǎn)廢物中提取物質(zhì)再利用。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》有多個(gè)條文將“利用”和“處置”相并列，由此可見，處置行為僅指生產(chǎn)過程完成后對危險(xiǎn)廢物的減量化、無害化的處理行為，并不包括資源化危險(xiǎn)廢物的利用行為。非法處置危險(xiǎn)廢物行為的“處置”概念的界定，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條與《刑法》第三百三十三條中的規(guī)定應(yīng)該是一致的，只不過一是環(huán)境行政違法行為，一是環(huán)境污染犯罪行為。因此，也可以說，司法解釋中也只需要對非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行解釋，而無需專門針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行解釋。因?yàn)椋欠ɡ梦ｋU(xiǎn)廢物行為與非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物行為之間，并非并列關(guān)系，單純的非法利用危險(xiǎn)廢物行為是一種環(huán)境行政違法行為，并沒有納入我國污染環(huán)境罪刑事法律規(guī)范調(diào)整之中。
雖然說司法解釋中無需專門針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為作出規(guī)定，但并不是說此類行為就一定不構(gòu)成污染環(huán)境罪。事實(shí)上，利用危險(xiǎn)廢物行為，無論是否有經(jīng)營許可證，它們都與一般性的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)沒有本質(zhì)差異。在實(shí)踐中要區(qū)分兩種行為：一種行為是行為人非法利用危險(xiǎn)廢物的行為，通常表現(xiàn)為行為人在無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證的情況下，從事危險(xiǎn)廢物的利用活動(dòng)。另一種行為是行為人在利用危險(xiǎn)廢物活動(dòng)中，向外環(huán)境中排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境。以上這兩種行為是相互獨(dú)立的，且違法行為的性質(zhì)存在本質(zhì)差異。
前一種行為主要是違反關(guān)于危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的法律規(guī)定，承擔(dān)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十七條款的行政處罰責(zé)任，即縣級以上人民政府的環(huán)保部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處違法所得三倍以下的罰款。至于非法利用危險(xiǎn)廢物的數(shù)量多少，不會(huì)影響到此種行為的行政違法性質(zhì)，只是在行政處罰時(shí)作為自由裁量的情節(jié)加以考慮。
后一種行為比較復(fù)雜，行為人既可能有危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證，也可能無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證。這里不討論無證經(jīng)營行為的行政處罰責(zé)任，主要集中討論其在經(jīng)營活動(dòng)中，向外環(huán)境中排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物或者其他有害物質(zhì)情形下的法律責(zé)任問題。實(shí)際上，上述違法行為跟有無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證沒有直接的關(guān)系，它們在利用危險(xiǎn)廢物過程中都可能實(shí)施以上污染環(huán)境的行為。如果對這種污染環(huán)境的行為進(jìn)行區(qū)分的話，可以分為污染環(huán)境的行政違法行為和嚴(yán)重環(huán)境污染的刑事違法行為。對于環(huán)境污染行政違法行為可以根據(jù)違法事實(shí)分別進(jìn)行行政處罰。如“未采取相應(yīng)防范措施，造成危險(xiǎn)廢物揚(yáng)撒、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的”，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條第十一項(xiàng)處以罰款；如存在大氣污染物和水污染物超標(biāo)排放的，根據(jù)相關(guān)環(huán)境污染防治法進(jìn)行行政處罰。如果造成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，則轉(zhuǎn)化為污染環(huán)境犯罪行為。當(dāng)然，此種情形下的排放、傾倒或者處置的物質(zhì)，未必就是危險(xiǎn)廢物，也可能是其他類型的有毒、有害物質(zhì)。是否構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，不需要通過司法解釋作出特別的規(guī)定，特別是作出模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而只要根據(jù)違法排放、傾倒或者處置的有毒、有害物質(zhì)的種類，依據(jù)2013司法解釋條中十八項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，來終認(rèn)定其違法排放、傾倒或者處置有毒、有害物質(zhì)行為構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”。
（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授）
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近年來，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的行為較多。為了加大對此類行為的刑事懲治力度，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物的規(guī)范處理，2013年施行的《高*、高*關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“2013司法解釋”)條中規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形。在實(shí)踐中，對于非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定未見爭議，但是，對于非法處置危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定，特別是針對非法利用危險(xiǎn)廢物的認(rèn)定，存在較大的爭議。為了相關(guān)案件的統(tǒng)一處理，高*和高*又針對2013司法解釋進(jìn)行了修改(以下簡稱“2017司法解釋”)。
在2017司法解釋的第六條中規(guī)定，“無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證從事收集、儲(chǔ)存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，按照污染環(huán)境罪定罪處罰。”“實(shí)施前款規(guī)定的行為，不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形的，可以認(rèn)定為非法經(jīng)營情節(jié)顯著輕微危害不大，不認(rèn)為是犯罪。” 然而，對于非法利用危險(xiǎn)廢物行為究竟是否應(yīng)該納入到污染環(huán)境罪刑事法律規(guī)范的調(diào)整？如果納入其中進(jìn)行調(diào)整，又與非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物犯罪認(rèn)定有何異同？
從上面的司法解釋涉及到危險(xiǎn)廢物的處置和利用犯罪情形的認(rèn)定變化，可以看出人們已經(jīng)意識到以下幾點(diǎn)：，非法處置危險(xiǎn)廢物犯罪行為的認(rèn)定，與非法排放和非法傾倒危險(xiǎn)廢物犯罪行為有所不同，這也是2017司法解釋在修改時(shí)遇到的現(xiàn)實(shí)問題。第二，非法處置危險(xiǎn)廢物行為與非法利用危險(xiǎn)廢物行為在過去的司法實(shí)踐中，經(jīng)常被混淆在一起；特別是在2013司法解釋中，并沒有獨(dú)立出現(xiàn)非法利用危險(xiǎn)廢物犯罪行為，而是將其納入非法處置危險(xiǎn)廢物犯罪行為之中，但在2017司法解釋中，同樣意識到非法處置危險(xiǎn)廢物與非法利用危險(xiǎn)廢物行為存在差異，需要進(jìn)行區(qū)分，因此，2017司法解釋將利用與處置行為加以并列列舉。第三，相比較2013司法解釋，2017司法解釋進(jìn)步之處在于，不再將非法利用危險(xiǎn)廢物行為視為非法處置危險(xiǎn)廢物行為，而是獨(dú)立設(shè)定污染環(huán)境罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)。
從中可以看出，在非法利用危險(xiǎn)廢物入罪方面，司法解釋盡管還是以“嚴(yán)重污染環(huán)境”作為入罪標(biāo)準(zhǔn)，但此處的“嚴(yán)重污染環(huán)境”顯然與司法解釋條中規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形不同。但究竟什么情形下可以認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，似乎司法解釋也沒有從正面加以界定，而是從超標(biāo)排放、非法傾倒或者其他違法造成環(huán)境污染情形等消極層面不構(gòu)成污染環(huán)境罪進(jìn)行了規(guī)定。
那么，究竟是什么原因?qū)е?017司法解釋作如此修改呢？從有關(guān)司法解釋修改的說明來看，主要是基于我國危險(xiǎn)廢物利用和處置所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)所致。一方面，我國危險(xiǎn)廢物數(shù)量龐大，擁有利用和處置資質(zhì)的單位很少，且這種情況難以在很短的時(shí)間里得到解決，因此，一些具有利用和處置危險(xiǎn)廢物能力的企業(yè)在未取得經(jīng)營許可證的情況下處置、利用危險(xiǎn)廢物，只要未違法造成環(huán)境污染的，從刑事規(guī)制角度不應(yīng)當(dāng)加以禁止。
我國《刑法》第三百三十八條中規(guī)定的違法行為主要涉及三種類型，即違反規(guī)定排放、傾倒或者處置有毒、有害物質(zhì)行為。就危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境犯罪行為來說，也是指這三種類型的違法行為。由于非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物行為在實(shí)踐中容易界定，比較復(fù)雜的是非法處置行為的認(rèn)定。在2013司法解釋中，由于沒有針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行規(guī)定，使得很多非法利用危險(xiǎn)廢物行為達(dá)到三噸以上的，也被認(rèn)定為非法處置危險(xiǎn)廢物而被追究污染環(huán)境罪的刑事責(zé)任，從而嚴(yán)重混淆了危險(xiǎn)廢物處置行為與利用行為。
實(shí)際上，關(guān)于危險(xiǎn)廢物的處置、利用法律概念，我國相關(guān)環(huán)境立法已有明確界定。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第六項(xiàng)規(guī)定，“處置，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的方法，達(dá)到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成份的活動(dòng)，或者將固體廢物終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場的活動(dòng)”。從處置行為的目的看，主要是定位于如何使危險(xiǎn)廢物減量化、無害化。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第七項(xiàng)規(guī)定，“利用，是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動(dòng)”。簡而言之，處置會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物發(fā)生物理、化學(xué)、位置三個(gè)方面的變化，而利用則是從危險(xiǎn)廢物中提取物質(zhì)再利用。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》有多個(gè)條文將“利用”和“處置”相并列，由此可見，處置行為僅指生產(chǎn)過程完成后對危險(xiǎn)廢物的減量化、無害化的處理行為，并不包括資源化危險(xiǎn)廢物的利用行為。非法處置危險(xiǎn)廢物行為的“處置”概念的界定，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條與《刑法》第三百三十三條中的規(guī)定應(yīng)該是一致的，只不過一是環(huán)境行政違法行為，一是環(huán)境污染犯罪行為。因此，也可以說，司法解釋中也只需要對非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行解釋，而無需專門針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為進(jìn)行解釋。因?yàn)椋欠ɡ梦ｋU(xiǎn)廢物行為與非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物行為之間，并非并列關(guān)系，單純的非法利用危險(xiǎn)廢物行為是一種環(huán)境行政違法行為，并沒有納入我國污染環(huán)境罪刑事法律規(guī)范調(diào)整之中。
雖然說司法解釋中無需專門針對非法利用危險(xiǎn)廢物行為作出規(guī)定，但并不是說此類行為就一定不構(gòu)成污染環(huán)境罪。事實(shí)上，利用危險(xiǎn)廢物行為，無論是否有經(jīng)營許可證，它們都與一般性的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)沒有本質(zhì)差異。在實(shí)踐中要區(qū)分兩種行為：一種行為是行為人非法利用危險(xiǎn)廢物的行為，通常表現(xiàn)為行為人在無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證的情況下，從事危險(xiǎn)廢物的利用活動(dòng)。另一種行為是行為人在利用危險(xiǎn)廢物活動(dòng)中，向外環(huán)境中排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境。以上這兩種行為是相互獨(dú)立的，且違法行為的性質(zhì)存在本質(zhì)差異。
前一種行為主要是違反關(guān)于危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的法律規(guī)定，承擔(dān)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十七條款的行政處罰責(zé)任，即縣級以上人民政府的環(huán)保部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處違法所得三倍以下的罰款。至于非法利用危險(xiǎn)廢物的數(shù)量多少，不會(huì)影響到此種行為的行政違法性質(zhì)，只是在行政處罰時(shí)作為自由裁量的情節(jié)加以考慮。
后一種行為比較復(fù)雜，行為人既可能有危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證，也可能無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證。這里不討論無證經(jīng)營行為的行政處罰責(zé)任，主要集中討論其在經(jīng)營活動(dòng)中，向外環(huán)境中排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物或者其他有害物質(zhì)情形下的法律責(zé)任問題。實(shí)際上，上述違法行為跟有無危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營許可證沒有直接的關(guān)系，它們在利用危險(xiǎn)廢物過程中都可能實(shí)施以上污染環(huán)境的行為。如果對這種污染環(huán)境的行為進(jìn)行區(qū)分的話，可以分為污染環(huán)境的行政違法行為和嚴(yán)重環(huán)境污染的刑事違法行為。對于環(huán)境污染行政違法行為可以根據(jù)違法事實(shí)分別進(jìn)行行政處罰。如“未采取相應(yīng)防范措施，造成危險(xiǎn)廢物揚(yáng)撒、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的”，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條第十一項(xiàng)處以罰款；如存在大氣污染物和水污染物超標(biāo)排放的，根據(jù)相關(guān)環(huán)境污染防治法進(jìn)行行政處罰。如果造成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，則轉(zhuǎn)化為污染環(huán)境犯罪行為。當(dāng)然，此種情形下的排放、傾倒或者處置的物質(zhì)，未必就是危險(xiǎn)廢物，也可能是其他類型的有毒、有害物質(zhì)。是否構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，不需要通過司法解釋作出特別的規(guī)定，特別是作出模糊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而只要根據(jù)違法排放、傾倒或者處置的有毒、有害物質(zhì)的種類，依據(jù)2013司法解釋條中十八項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，來終認(rèn)定其違法排放、傾倒或者處置有毒、有害物質(zhì)行為構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”。
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